界面新聞記者 | 呂雅萱
界面新聞編輯 | 翟瑞民
2023年8月28日，國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告提請十四屆全國人大常委會第五次會議審議。報告明確，將進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。
1994年分稅制改革后，財政轉(zhuǎn)移支付成為彌補我國地區(qū)間財力缺口、均衡地區(qū)間財力差距、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。分稅制改革確定了中央和地方在財政收入上的權(quán)力分配，轉(zhuǎn)移支付則確定了中央和地方在財政支出上的權(quán)力分配。
隨著近年來預(yù)算法及其實施條例的通過，財政轉(zhuǎn)移支付制度的法治性和規(guī)范性也日益受到關(guān)注。
此次會議上，財政部部長劉昆介紹，將推動修改預(yù)算法，將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨作為一類管理，將實踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供法律支撐。同時，適時研究制定財政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。
針對轉(zhuǎn)移支付管理面臨的突出問題，我國將加強制度建設(shè)，強化監(jiān)督，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行和資金使用、管理等行為。
界面新聞注意到，國務(wù)院曾在2015年2月公布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，要求加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。
目前，中央對地方轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是主體，針對地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，中央用轉(zhuǎn)移支付保證全國層面的均等化目標(biāo)，其撥款機制一般按人頭等因素計算。而專項轉(zhuǎn)移支付具有應(yīng)急性、救濟性和跨區(qū)域等特征，如地震、洪水等救災(zāi)事務(wù)，跨流域污染事務(wù)等。2022年，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付達80994.23億元，專項轉(zhuǎn)移支付達7617.03億元。
上海金融與法律研究院研究員聶日明對界面新聞表示，我國財政轉(zhuǎn)移支付運行中，仍存在著項目設(shè)置隨意、不合理、透明度低等問題。例如，一些項目原本應(yīng)是專項轉(zhuǎn)移支付，但被劃為共同財政事權(quán)實施轉(zhuǎn)移支付，列為一般轉(zhuǎn)移支付。
“比如一些轉(zhuǎn)移支付是按公式法分配資金的，即使財政部門給出了分配公式，但公式中涉及到的關(guān)鍵人數(shù)、系數(shù)等核心參數(shù)都不公開，公眾無從知道分配的實際標(biāo)準(zhǔn)。更關(guān)鍵的是這些項目的設(shè)置和取消雖然影響非常大，但決策過程不公開、缺乏公共討論過程?！彼e例。
聶日明表示，轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)在于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的分配。但在目前，政府事權(quán)及政府間事權(quán)的界定相對混亂，法律地位較低，立法法第八條規(guī)定，基本的財政制度只能由法律決定，但法律層面只有預(yù)算法第十五、十六條提及分稅制和轉(zhuǎn)移支付，并沒有涉及政府間事權(quán)的具體界定，實踐中多由國務(wù)院和部委決定。
聶日明認為，這種人定的方式不僅權(quán)威性不足，而且容易變動隨意，與專項轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的資金分配往往還涉及到群體的游說能力。因此，必須立法為先，在法律層面對政府間事權(quán)進行界定，從而更好地實施中央對地方財政轉(zhuǎn)移。
《遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》近期刊發(fā)署名閆海、張楠楠的論文《助力中國式現(xiàn)代化的財稅法治建設(shè)研究》亦指出，作為我國財政體制的重要組成部分之一，財政轉(zhuǎn)移支付運行多年以來，主要以法律效力層級較低的行政性規(guī)章、規(guī)范性文件作為依據(jù)，預(yù)算法第十六條的原則性、模糊性規(guī)定未能對其加以有效規(guī)制，導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付長期以來處于管理碎片化、體系性較差、制度之間存在矛盾的狀態(tài)。
上文指出，法律制度的缺失使得我國目前財政轉(zhuǎn)移支付面臨政府間財政事權(quán)、支出責(zé)任劃分不清，財政轉(zhuǎn)移支付的資金分配不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，財政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決等問題。
聶日明表示，按照財政法定原則的基本要求，應(yīng)當(dāng)盡快制定規(guī)范政府間關(guān)系的法律，如轉(zhuǎn)移支付法、財政法等，以法律形式明確財政轉(zhuǎn)移支付的宗旨和關(guān)鍵內(nèi)容，合理確定轉(zhuǎn)移支付的決策過程及公眾參與形式，在財政民主法治的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會公平正義理念。
上述論文亦指出，在財政轉(zhuǎn)移支付立法過程中，要明確專項轉(zhuǎn)移資金的設(shè)置條件，以法律形式規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的運行。對于財政轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)立、審批依據(jù)及程序、額度判定標(biāo)準(zhǔn)等問題，同樣需要以法律形式加以規(guī)定，健全財政轉(zhuǎn)移支付的定 期評估和退出機制，增加財政轉(zhuǎn)移支付管理的透明度。
上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院院長劉小兵對界面新聞表示，不僅要對財政活動領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)移支付進行法制化，實際上，我國財政活動領(lǐng)域只有一部預(yù)算法作為程序法，在財政活動的基本規(guī)范方面缺乏一部基本大法。他建議制定財政基本法，加強我國財政活動制度建設(shè)，強化監(jiān)督，進一步規(guī)范財政活動的資金使用、管理等行為。