界面新聞記者 | 呂雅萱

界面新聞編輯 | 翟瑞民

2023年8月23日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于行政案件上訴率高、申訴率高問題的調(diào)研報告》（下稱《報告》）指出，近5年來，相比民事案件和刑事案件，行政案件上訴率高、申訴率高的問題長期持續(xù)存在，且還有上升態(tài)勢。

行政案件俗稱“民告官”，是指公民、法人或者其他組織認為國家行政機關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)，侵犯其合法權(quán)益時，依照行政訴訟法規(guī)定程序提出起訴，由人民法院立案處理的行政爭議案件。

《報告》介紹，2018年至2022年，全國法院共計受理行政上訴案件73.6萬件、申訴案件17.8萬件。排名靠前的案由分別為“行政強制”“行政征收、征用及補償”“行政處罰”“行政賠償”“行政確認”“行政登記”。以所涉行政管理領(lǐng)域統(tǒng)計，2018年至2022年上訴案件、申訴案件排名靠前的行政管理領(lǐng)域分別為“城建”“資源”“公安”“勞動、社會保障”“鄉(xiāng)政府”。

上訴申訴率高原因何在？

《報告》分析，行政案件上訴率高、申訴率高的首要原因是，部分行政審判干警未能牢固樹立能動司法理念，對公正與效率的理解不到位，機械審判、就案辦案的情形時有發(fā)生，實質(zhì)化解行政爭議的意識不強。

其次，還有行政審判體制機制方面的原因。部分法院在立案階段未能針對起訴條件進行合理甄別，使得較大數(shù)量不符合起訴條件的行政爭議進入訴訟程序。部分領(lǐng)域執(zhí)法與司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致當(dāng)事人質(zhì)疑裁判結(jié)果的公正性。原有考核機制更加側(cè)重于結(jié)案量和結(jié)案率，對實質(zhì)化解行政爭議的“指揮棒”作用不明顯等。

再者還有當(dāng)事人自身因素。報告稱，少數(shù)地區(qū)仍然不同程度存在地方不當(dāng)干預(yù)。部分行政機關(guān)對協(xié)調(diào)化解行政爭議的積極性不高，更愿由法院作出裁判，而在法院判決敗訴后又多選擇上訴、申訴。行政機關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴率低、負責(zé)人“出庭不出聲”現(xiàn)象較為普遍。少數(shù)原告因訴訟結(jié)果未達預(yù)期，轉(zhuǎn)而對關(guān)聯(lián)行為反復(fù)、大量提起行政訴訟。另外還有行政訴訟自身制度因素等。

多位行政律師結(jié)合個人辦案經(jīng)驗對界面新聞表示，行政案件上訴率、申訴率高的現(xiàn)象在司法實踐中確實長期存在。

北京在明律師事務(wù)所律師李鵬霞對界面新聞表示，在征地拆遷類案件中，普通群眾跟行政機關(guān)最終走到行政訴訟這一步，說明二者之間的矛盾已經(jīng)升級到很難調(diào)解的地步。而上訴率、申訴率雙高，說明一審法院并沒有做到案結(jié)事了，行政爭議并沒有得到實質(zhì)化解，才會導(dǎo)致二審、再審的發(fā)生。

以行政案件領(lǐng)域矛盾激烈的房屋征收案件為例，李鵬霞舉例，江蘇徐州曾發(fā)生一起拆遷案件，因為補償沒有達成一致，征收方把當(dāng)事人的房屋予以拆除。被拆遷房屋周邊二手房的交易價格在6000元/平以上，但征收方給被拆遷人的補償標(biāo)準(zhǔn)為3200元/平，并且將被拆遷人一半以上的房屋定性為違法建筑，僅按照600元/平補償。最后，法院也按照征收方給出的方案進行了判決，“這種情況下，就算被拆遷人拿到了賠償款，矛盾也還是沒有解決，被拆遷人可能認為賠償沒有達到預(yù)期，政府機關(guān)也有可能繼續(xù)不配合執(zhí)行賠償，繼而雙方選擇上訴和申訴?！彼f。

針對行政案件審判過程中的“棘手”現(xiàn)象，北京才良律師事務(wù)所律師王才亮對界面新聞介紹，根本原因還是在于某些地方政府對司法領(lǐng)域的不當(dāng)介入，法院在辦理中不能依法獨立裁判行政案件。

“行政權(quán)沒有司法監(jiān)督的情況下，會助長部分政府部門濫用職權(quán)，引發(fā)行政案件進一步增多，形成惡性循環(huán)?！蓖醪帕琳f。

對此，2014年完成修改的行政訴訟法明確，政府不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件，被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

此后，多地頒布行政應(yīng)訴意見規(guī)定，嚴禁各地各部門借促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等名義，明示或者暗示人民法院不受理依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件，或者對依法應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)敗訴的行政案件不判決行政機關(guān)敗訴；同時，嚴禁以開協(xié)調(diào)會、發(fā)文件或者口頭要求等任何形式，干預(yù)人民法院依法受理、審理行政案件。

《報告》指出，應(yīng)加快優(yōu)化府院聯(lián)動頂層設(shè)計，加強與被訴行政機關(guān)的溝通，引導(dǎo)其依法行使訴訟權(quán)利、積極履行訴訟義務(wù)、正確認識裁判結(jié)果。

如何解決“民告官”困境？

界面新聞注意到，2021年11月，最高法曾公布司法解釋，將原本由中級法院審理的四類“民告官”案件下放至基層法院審理，同時把本應(yīng)該由最高法審理的再審案件降格到省級高院審理，并在2022年擬通過修改行政訴訟法固化上述做法。

但是，行政訴訟法擬作出的相關(guān)修改引發(fā)較大爭議。有意見認為，“民告官”類行政訴訟案件，同級管轄往往容易遭遇立案難、不公正審判，這增加了作為原告一方的勝訴難度，且變相剝奪了普通群眾向最高法申請再審的權(quán)益，是不擔(dān)當(dāng)不作為的體現(xiàn)。

對此，2023年8月21日，十四屆全國人大常委會第十次委員長會議審議通過了全國人大憲法和法律委員會關(guān)于終止審議行政訴訟法修正草案的報告。

為了降低行政案件的上訴率和申訴率，《報告》提出6點建議，其中第1、3和4條均指向案件辦理過程中要運用能動司法、調(diào)解、和解功能。另外其建議，應(yīng)強化立案階段對起訴條件的審查和釋明引導(dǎo)，樹立依法“判到位”理念，依法作出明確具體、有利于實質(zhì)化解行政爭議的裁判等?！秷蟾妗愤€表示，應(yīng)完善行政案件考評機制、加強訴源治理、完善行政訴訟體制機制、積極構(gòu)建工作合力。

根據(jù)親身辦案經(jīng)歷，李鵬霞表示，在行政案件中，法庭目前并沒有真正做好庭前調(diào)解工作，只是較為程序化地告知雙方，“一般沒有在開庭前調(diào)解好的案件，法官都是簡單詢問一下是否愿意調(diào)解，就沒有了后續(xù)”。她認為，法院應(yīng)該發(fā)揮自身在處理行政案件中的調(diào)解作用，對訴爭雙方尤其是行政機關(guān)曉以利弊，比如行政機關(guān)一旦敗訴，會對其信譽度、權(quán)威性造成負面影響，實質(zhì)性地去化解糾紛，盡量避免讓矛盾雙方進入司法審判程序。

但王才亮并不認同在行政案件中過分強調(diào)調(diào)解觀念。在他看來，調(diào)解只是表面上降低了行政案件數(shù)量，但是否真正解決了案件背后的實質(zhì)問題，需要打一個問號，在他看來，一些情況下的調(diào)解甚至?xí)：龑嵸|(zhì)問題。

從實際情況來看，他表示，行政機關(guān)對調(diào)解行政爭議的積極性并不高，更愿意由法院作出裁判，而在敗訴后又多選擇上訴和申訴。他認為，一定程度上這也反映出政府打行政官司的態(tài)度。

王才亮認為，降低行政案件數(shù)量的根本方法是用有信服力的行政審判來支撐，發(fā)現(xiàn)一起認真處理一起，不回避真問題，盡最大努力公正判決，從根源上減少政府違法行政行為。

同時他強調(diào)，要樹立典型行政案例起到示范作用，對遭受壓力去化解行政爭議、敢判政府?dāng)≡V的行政法官予以支持和表揚。

律師指出，在全面推進依法治國進程中，司法機關(guān)和行政機關(guān)應(yīng)該發(fā)揮聯(lián)動而非對抗作用，走出當(dāng)下行政案件辦理中“拳頭打在棉花上，有力使不出”的法律困境。