記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

近日，《南京市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》草案發(fā)布，并公開向社會征求意見。該草案提出，到2035年南京市常住人口規(guī)模將控制在1300萬，引發(fā)外界關注。 

這是中國最新一個公布人口發(fā)展規(guī)劃的省會城市。在此之前，全國已有十多個省會城市提出各自的人口發(fā)展目標，并將其納入“強省會”戰(zhàn)略需要完成的重要指標，一些城市甚至面臨“完不成會扣分”的考核壓力。

值得注意的是，人口學界普遍預計，我國人口增長的拐點即將到來，未來將面臨人口下降的大趨勢。在此背景下，如何看待這些省會城市制定的人口發(fā)展規(guī)劃？它們能完成目標嗎？

為何要“強省會”？

地方政府制定人口發(fā)展規(guī)劃此前多屬于常規(guī)工作，但將人口目標納入“強省會”戰(zhàn)略，或視為做大省會城市的一項重要考核指標，則是最近幾年才出現(xiàn)的趨勢。

南京大學社會學院副院長、人口學教授陳友華曾主持《南京市“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃》的編制工作，并主持了《南京城市人口問題研究》課題的研究工作，他曾提出南京人口倍增計劃，部分建議被采納。他告訴界面新聞，1300萬的人口發(fā)展目標是根據(jù)南京人口增長速度測算的結果，屬于規(guī)劃性質的目標，并非強制性指標。

盡管如此，南京的人口發(fā)展規(guī)劃仍引起不少討論。人們注意到，江蘇省雖未明確提出“強省會”戰(zhàn)略，但這次是該省首次明確省會城市未來的人口發(fā)展目標，這也與近年來江蘇省開始重視南京城市地位，并向其傾斜資源和政策的發(fā)展思路有關。

陳友華介紹，長期以來，南京在中國城市序列中都稍顯“尷尬”。其所在的江蘇省經濟體量位列全國第二，但江蘇省沒有一座一線城市，即便在二線城市排名中，南京也往往排在成都等中西部城市之后。而經濟體量與江蘇在“伯仲之間”的廣東省，則擁有深圳與廣州兩座一線城市。

過去，均衡發(fā)展作為江蘇省社會經濟發(fā)展的主要思路與最終結果獲得不少肯定，但也相對降低了省會南京的“存在感”。與鄰近強勢的上海市相比，南京的綜合實力、人口規(guī)模等指標長期處于全國第10位左右，甚至與近鄰的網紅城市杭州之間的差距也是越拉越大。這導致面對一些國家榮譽、政策時，強鄰城市可以“躺贏”，而南京必須付出更多。

比如，目前獲批的9個國家中心城市中，北京與上海自然位居前兩位，位于中西部的成都、西安和重慶也被納入其中，但南京只能“望洋興嘆”。在國家中心城市的評價體系中，人口規(guī)模是一項重要指標。目前獲批的9座城市，常住人口均超過1000萬人，而南京市2020年時常住人口只有931萬人（七普數(shù)據(jù)）。界面新聞了解到，國家中心城市坐席尚有1個指標待確認，南京仍在努力爭取中。

華南城市研究會研究員、《中國城市大趨勢》作者凱風向界面新聞介紹，江蘇省對南京的重視，或可追溯到2018年的一次中央巡視組通報，這也間接促進了各省份“強省會”戰(zhàn)略的出臺。

2018年2月下旬到5月下旬，十九屆中央第一輪巡視開展常規(guī)巡視。當年7月，十九屆中央第一輪巡視反饋情況在中央紀委國家監(jiān)委網站向社會公布，中央巡視組點名了南京、哈爾濱這兩個副省級城市省會城市作用發(fā)揮不夠的問題。其中，南京市的問題是“省會城市功能作用發(fā)揮不夠”，哈爾濱市的問題是“省會城市龍頭作用發(fā)揮不夠充分”。

隨后，《中共江蘇省委關于巡視整改進展情況的通報》顯示，江蘇省委對南京市省會城市功能作用發(fā)揮不夠問題的整改措施包括：指導南京市充分發(fā)揮位于“一帶一路”交匯點和長江經濟帶建設、長三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略疊加區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，抓住國家將南京定位為特大城市的重大機遇，進一步解放思想，更新發(fā)展理念，提高目標定位，完善發(fā)展思路和政策舉措，加快提升省會城市功能和中心城市首位度等。

此后，“強省會”逐漸出現(xiàn)在各省份的規(guī)劃文件中，并成為一種發(fā)展戰(zhàn)略被復制。界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，幾乎所有省份的相關發(fā)展規(guī)劃都強調了省會城市的重要地位，截至目前明確提出“強省會”戰(zhàn)略的省份有湖南、湖北、貴州、云南、廣西等十多個，人口往往作為該戰(zhàn)略的一項重要指標被明確。其中，又以中西部省份對人口規(guī)模的追求意愿最強烈。

2022年4月19日，湖南省委實施“強省會”戰(zhàn)略暨長株潭都市圈建設推進會在長沙召開。湖南省委、省政府還印發(fā)了《關于實施強省會戰(zhàn)略支持長沙市高質量發(fā)展的若干意見》，其中提出，到2026年，長沙市地區(qū)生產總值達到2萬億元左右，常住人口突破1200萬人，城市經濟首位度超過30%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入達8萬元。

長沙市發(fā)改委一位人士向界面新聞透露，1200萬常住人口的目標，是根據(jù)長沙每年人口增長速度計算的結果，每年都需要完成相應目標。2020年長沙市常住人口為1006萬，按照每年增長三四十萬的速度，到2026年應該可以完成，但他表示“希望是能超過”。因為人口目標和其他37項指標一起作為硬性考核，“完不成會被扣分”。

《貴陽市實施“強省會”五年行動方案》則顯示，到2025年，貴陽-貴安將成為首位度更高的省會城市，生產總值達到7000億元以上，經濟總量在全國省會城市實現(xiàn)位次前移，首位度達到27%以上；城市常住人口達到700萬人，城區(qū)常住人口達到500萬人，城鎮(zhèn)化率達到80%左右。

界面新聞獲悉，貴陽市委為此專門成立了下設機構“強省辦”，貴陽市發(fā)改委、公安局等單位均有參與完成人口目標的相關工作。

人口越來越重要

南京雖然沒有明確提出“強省會”戰(zhàn)略，但江蘇省委省政府近幾年已著手將優(yōu)質資源和優(yōu)惠政策逐漸向省會南京傾斜，做大做強省會意圖明顯。

凱風認為，“強省會”概念的意義在于，一個省要推出一個大城市，來參與區(qū)域、甚至全國層面的競爭，包括國家戰(zhàn)略、國家規(guī)劃、產業(yè)轉移方面的競爭。這讓做大做強省會城市有了合理性，同時省級層面出臺的一些政策，又強化了這一趨勢。

在中國現(xiàn)行治理模式下，一省的政治中心也往往是經濟、文化、人口等資源的聚集地。凱風向界面新聞介紹，過去省會城市一直是本省的發(fā)展重心，但常常招致非議，比如侵占兄弟城市的資源等，因此通?！爸蛔霾徽f”，而“強省會”概念的提出，讓做大做強省會省市變得“名正言順”。

之所以更多中西部城市推出“強省會”戰(zhàn)略，凱風認為，這與中國經濟發(fā)展的格局有關。中國東部因產業(yè)、區(qū)位等特點，容易形成城市的多中心發(fā)展模式，比如廣東省的廣州和深圳，福建省的福州、廈門和泉州。這些城市靠近港口，與世界市場最近，省會城市作為發(fā)展“引擎”的作用相對較弱。

而地處內陸的中西部城市正好相反，地理和區(qū)位特征使其只能做大做強省會城市，進而帶動全省發(fā)展。這也將是未來的長期趨勢。

凱風指出，雖然近年來“強省會”戰(zhàn)略頗受歡迎，但“何為強省會”，目前尚無統(tǒng)一標準。大眾媒體通常以省會城市的經濟、人口和產業(yè)在全省的占比（即“首位度”）作為衡量依據(jù)。一般認為，GDP和人口的占比達到25-30%，則可視為該城市處于強省會地位。產業(yè)的衡量標準則較為復雜。

“但也出現(xiàn)了一個問題，有些省會城市的GDP和人口在本省占比很高，但橫向比較，在全國的體量和規(guī)模卻很小?！眲P風指出，比如長春和銀川的GDP占比在全省（自治區(qū)）超過50%，但與全國其他省會城市相比，很難為視為“強省會”。因此，有學者認為，GDP達到萬億級別，城區(qū)人口達到特大或超大城市規(guī)模，才應被視為處于“強省會”地位。

GDP和人口并不是兩個獨立指標，而是正相關的。在人口負增長的背景下，越來越多城市意識到人口的資源屬性，因此將人口目標作為“強省會”戰(zhàn)略的重要工作對待。

凱風認為，人口規(guī)模對現(xiàn)代城市發(fā)展有三方面作用：一是人口的勞動資源屬性對經濟發(fā)展有支撐作用，這一點已有普遍共識；二是在參與國家榮譽、政策競爭方面的優(yōu)勢，比如申報國家中心城市，修建地跌、摩天大樓等，都需要達到一定指標的人口規(guī)模；三是人口的聚集效應，大量人口聚集可以攤薄公共基礎設施建設的邊際成本，有助于城市繼續(xù)擴容。

陳友華告訴界面新聞，江蘇省一些領導對江蘇與廣東經濟發(fā)展差距逐漸拉大感到擔憂，并表示，“以前覺得人口沒那么重要，現(xiàn)在覺得越來越重要了”，因而正在努力探求吸引更多的人來江蘇安家落戶與安居樂業(yè)的良方。

陳友華介紹，GDP仍然是地方政府的重要考核指標，而做大“蛋糕”有三個途徑，一是提高勞動生產率、二是提高勞動參與率，三是增加人口。但前兩者的提高都比較難，而增加人口，尤其是通過遷移方式增加人口，對于經濟相對發(fā)達、區(qū)位優(yōu)勢比較明顯的南京而言相對容易實現(xiàn)。

他認為，城市人口規(guī)模增加有兩條基本的途徑：途徑之一是吸引更多的外地人來南京安家落戶與安居樂業(yè)，如同以往西安、成都等部分城市采取的“搶人大戰(zhàn)”；途徑之二是擴大“地盤”，杭州、成都、濟南、合肥等正是通過幾次行政區(qū)域的擴大，實現(xiàn)了人口的快速增加。

陳友華表示，對強鄰環(huán)伺的南京而言，“搶地”的路子很難走通，唯一能做的就是吸引外地人才，構建人口遷徙的友好環(huán)境，讓人口“遷得來，留得住、用得好”。界面新聞獲悉，江蘇省和南京市針對該問題已啟動相關課題研究，預計不久就會出臺進一步吸引外地人口來江蘇安家落戶與安居樂業(yè)的政策措施。

“搶人”競爭回到起點

值得注意的是，2021年，中國人口總數(shù)僅增長48萬，學界普遍認為2022年中國人口將進入負增長，這是否會對一些省會城市完成人口目標帶來變數(shù)？

根據(jù)對“七普”數(shù)據(jù)梳理，全國27省份的353個城市，加上4個直轄市，共計357個城市中，有155個城市都出現(xiàn)了常住人口負增長的情況，占比達到43.4%，接近一半。

凱風介紹，過去各地制定規(guī)劃時，都默認人口在逐漸增加，而現(xiàn)在則面臨完全不同的形勢。作為大城市、尤其是國家中心城市，未來很長一段時間仍具有人口吸引力，但中西部的一些省會城市，尤其是一些三四線城市，可能不得不面臨人口數(shù)量持續(xù)萎縮的命運。

陳友華指出，相關數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年我國出生人口為523萬，死亡人口531萬，出生人數(shù)少于死亡人數(shù)，上半年出現(xiàn)人口負增長。他認為，雖然距離2022年底還有一個半月左右的時間，但可預料下半年出生人數(shù)比上半年更少，死亡人數(shù)比上半年更多多，2022年將是中國在正常情況下的人口負增長“元年”。但他強調，全國人口進入負增長并不意味著所有地區(qū)城市人口都將減少。

“影響人口規(guī)模和結構的三個變量是出生、死亡和遷徙，當前靠出生數(shù)量來提升人口規(guī)模已不現(xiàn)實，但人口遷徙仍然是城市人口增長的主要動力?！标愑讶A指出，尤其是像上海、南京這樣的大城市，未來三五十年，只要允許遷移，并對流入人口給予必要的政策支持與幫助，人口規(guī)模將進一步擴大，這也是市場經濟發(fā)展的必然結果。

據(jù)凱風觀察，城市擴大人口規(guī)模的手段主要仍是“三板斧”，即“送錢、送房、送戶口”。前幾年，以西安、武漢為首的城市率先以落戶為“搶人”手段，占得先機，吸引了一批年輕人，但現(xiàn)在“零門檻”落戶政策幾乎覆蓋了所有二線城市，最終的競爭又回到了起點，即一個城市的經濟產業(yè)是否有競爭力。

鑒于人口負增長的大趨勢，陳友華也認為，從更長時間維度看，區(qū)域間的“搶人大戰(zhàn)”可能出現(xiàn)“負和”局面。“ 以前我這里一年增加了兩個人，去你那里一個，我這里還能增加一個；現(xiàn)在我這里本身就少兩個人，還要去你那里一個，就導致我實際減少了三個人”。

他認為，要改變這一局面，需要將二十大報告提出的“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”政策落到實處，最終促使低生育率回升。